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篇名: 談文化.制度.與國力..
作者: 澄...	日期: 2016.05.05　　天氣: 　心情:

我曾在海軍..服務了15年、也在高雄市政府..服務了25年..；
對以下這編文章深有同感..也感同身受。
特予轉載.只希望國人能有些醒悟..

前文化部長..龍應台說：公雞可以做市長..天下雜誌596期
說得激烈一點，如果機構的制度素養強大，一隻公雞來做市長也不會出事啦。

龍應台：
年輕時總是聽到一種說法：
德國為什麼在經過第二次世界大戰那樣摧毀性的浩劫之後，可以在短短幾年就從廢墟中成為世界強國？
答案是：因為這個國家的institution是強大的。
這是什麼意思呢？
到美國留學的第一年，去聽一個德國社會學者演講，分析德國二戰後的經濟奇蹟。
終於有機會問他「institution強大」是什麼意思？

邁爾教授抽著飯後雪茄，先仁慈地說「妳問了一個很深刻的問題。」
然後解釋，institution的意思不只是機構，因為機構靠的是制度；
不只是制度，因為制度靠的是文化；
不只是文化，因為文化代表大家有一個共同遵守的價值觀和信念，一套大家接受的行為準則和習慣。

把坦克當徠卡
看我一知半解，他問我：「中文裡有沒有一個詞，涵蓋機構、制度、文化、價值觀、信念、行為準則的？」
我想不出來。
他舉了一個令我至今不忘的例子。
在二戰戰場上，德國的坦克對盟軍造成極大的殺傷。
美國捲入戰爭後，認識到生產坦克刻不容緩，馬上讓汽車廠投入坦克製造，採用流水線大量生產。
汽車廠研究德國的坦克製作，得到的結論是，德國坦克設計之講究、材料之厚實、製作細節之精密，
美國完全不可能複製；德國坦克簡直就是手工精品。

問題是，一輛美國坦克需要用到一萬個人力，造價三萬三千五百美元，
一輛德國坦克卻要用到三十萬人力，造價三十二萬美元。
當底特律車廠的坦克車一輛一輛從生產線出來的時候，德國坦克還在工人手裡精打細敲。
雖然性能強大，但是生產數量就是趕不上美國的多和快。
最後德國慘敗。

這和institution有什麼關係呢？
有。德國人連做坦克車，都用手工精品的態度去製作。
在德國人的機構、制度、文化和價值觀裡，製作坦克和製作徠卡照相機是一樣的態度：
精密、嚴謹、講究完美。
這種態度，在求速度的戰時，也許是災難，但是在平時，它就是生產力的巨大資源。

一九四七年德國的工業產值，是一九三八年的三分之一，
到了一九五八年，工業的年度產值已經躍升到十年前的四倍。

邁爾回到我最初的問題，說，如果
一、一個國家的機構嚴整；
二、讓機構運行的制度完善；
三、操作制度的人，對於那個制度有高度認同，專業知識完備，而且嚴守一套共有的價值觀和工作準則；
那麼即使整個國家被炸成焦土，只要把散掉的人聚攏，就可以馬上撿起碎片，建起大樓。
但如果沒有了完善的 institution，焦土之後，國家就垮了。

我一瞬間就明白了。
任何一個國家，放眼望去其實都有兩個結構，一個看得見，一個看不見。
看得見的是總統府、市政府、中央銀行、中央研究院等櫛次鱗比的高樓大廈；
看不見的是大廈裡面無時無刻不在運轉的機構、制度、文化、價值觀、行為準則。

大廈可以被砲火摧毀，但是一批訓練有素的人在堅定運作的那些機構、制度、
價值觀、行為準則，除非滅族，是金剛不壞、生機不絕的。

還是找不到一個中文詞可以表達這完整的涵義，暫且稱之為「制度素養」吧──
維護機構制度嚴謹地運行需要「素養」，強大的「制度素養」。
真正的引擎
在文化部工作近三年裡，常被問到「妳最得意的政績是什麼？」
我總是覺得不知從何說起。
是的，我們設置了國家表演藝術中心，我們擬定了「博物館法」、
「水下文化資產保存法」，我們修完了「電影法」、「文化資產保存法」；
我們的傳統藝術中心接近完工……，可是我最誠實的回答會是：「我毫無成就可言。」

因為我心目中最重要的工作並不是這些看得見的東西。
一個首長，尤其是開創新局的首長，最重大的使命是建立機構本身的「制度素養」。

而「制度素養」正是外人完全看不見，而且你也說不清的東西。
制度建立、人才培養、價值觀取得團隊共識、行為準則獲得鞏固，
需要多少時間的火候慢燉，三年也只不過溫熱而已，誰敢侈言「成就」。

政務官首長是流水的官，來來去去，鐵打的事務官群體，才是一個機構真正的引擎。
事務官對於任務的願景，有沒有清晰的認識？
他對於機構的制度本身掌握有多深？
他是否知道制度的終極關懷是什麼？
他有沒有想過什麼事可以放鬆，什麼事必須堅持？
當民粹的要求可能危及國家未來時，他是否懂得「不從」的哲學？
當從天而降的政務官橫行霸道時，他是否懂得犯上直言、堅持立場之必要？

沒有什麼比建立強大、完善的institution更重要的事了。
當「制度素養」強大時，政黨可以不斷更迭，
首長可以隨來隨去，黨派可以鬥得風雲變色，
但是機構，因為事務官的「制度素養」深厚，
可以篤定握緊手中之舵，讓國事如黑夜湍流中的巨艦，穩健前行。

說得激烈一點，如果機構的制度素養強大，一隻公雞來做市長也不會出事啦。

對制度素養的傷害..
所以，當我看見一個市長對事務官頤指氣使、盛氣凌人時，我緊張地想問：
嘿，你知不知道他們才是真正的主角，真正的力量所在？
做首長的教導他們、愛護他們、激勵他們、培養他們都來不及了，
你還踐踏他們？
你以為你是誰？

公務員的「制度素養」還不夠深厚的時候，
對於長官錯誤的決定、朝令夕改的指示，
持續地不敢直言或者直言也得不到尊重，就會導致三個結果：
一是大量離休，不幹了，於是機構裡出現嚴重的經驗斷層，歸零，制度素養無法累積。
二是隱性怠工，因為做好了沒有掌聲，做錯了天打雷劈，趴著不做最安全。
更何況，公務員會想：一個完全不尊重制度的長官胡亂下令，將來哪天他若是被法律追究，自己避禍都來不及。
陽奉陰「不為」的怠工後果，就是令不出衙門，施政品質大倒退。
第三個可能就是屈從配合。
三個結果，都是對機構制度素養的重傷害。

每次經過大巨蛋，看見龐大鋼架在風中蕭瑟如幽靈鬼域，我百思不解：
市長對財團廠商「宣戰」時，事務官怎麼可能不知道會有今天的結果？
事務官怎麼可能不知道決定「宣戰」之前，
必須把所有的法律後果和財務負擔做出精密的推演、計算？
事務官怎麼可能在內部會議中不大聲說出「若是要賠償，市長個人不會賠，台北市民會賠死」？

若是另覓廠商接手，巨蛋的建築是高度複雜的精密工程，因中斷、
換手銜接而衍生的法律、財務、安全責任問題，也將恐怖如黑潭之深不可測。

台北市政府的官員素質就以國際標準來說，也是非常不錯的，所以，
這個首善機構的「制度素養」出了什麼問題？
為什麼不足以防止乖離的政策形成？

「不信任」文化..
這些年來，不信任已經變成全球社會的基本特徵了。
威權社會裡的不信任是隱藏的，民主社會裡的不信任是喧囂的。

蓋洛普調查顯示，美國人民對國會的信任從一九七三年的四三％下降到二○一四年的一○％都不到。
五七％的德國人和六二％的奧地利人說不信任政府。

當人民對既有的權力和決策機構不信任時，所謂素人就很容易被選上，
美國的川普橫空出世，也就是這個脈絡。

素人的「素」不是「樸素」，而是「非專業」的意思。
全球蔓延不信任，人民迫不得已選擇了「非專業」來做領導，
也就不得不接受非專業決策可能帶來災難。

可是，如果機構的「制度素養」夠深厚，
那麼不論是橫空出世的素人或是機關算盡的術士來當首長，
大概都不至於危害到國家的進步。

所以機構的完善、事務官的培養，是國家治理最、最重要的頭等大事。
這十年來，在不信任的大氣氛裡，事務官公務員也成為不信任的主要對象之一。
民選長官的當眾侮辱、民意代表的肆意霸凌、一般民眾的挑釁挑戰，
使得事務官尊嚴蕩然不存，士氣低落。

我們應該憂慮的是，優秀的事務官和「制度素養」強大的機構，是國家進步的引擎；
把引擎踩爛在腳底下吐口水，卻又渴望國家這輛車往前衝刺，這個矛盾怎麼辦？

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